“多规合一”：旅程尚有多远？

浏览次数：宣布日期：2016年12月30日

——2016 年中领土地学会学术年会综述

2016年12月23日，中领土地学会学术年会在京举行，今年的主题是“‘多规合一’与土地使用立异”。来自天下的400余位专家、学者齐聚一堂，围绕“多规合一”与新型城镇化、领土空间名堂优化、土地资源优化设置、生态用地设置等相关主题睁开了讨论。

“多规合一”与领土空间治理

中领土地勘探妄想院研究员贾克敬指出，造成“多规合一”现在空间管控不力的缘故原由是快速的城镇化、工业化历程对农业和生态空间形成的一连挤压。自然资源的多头治理也加大了生态空间统筹管控难度，空间性妄想约束乏力加剧了领土空间使用矛盾冲突。领土资源部7个试点地区明确了空间妄想定位，形成以领土空间综合妄想为统领、专项妄想为支持的空间妄想系统，突出了底数、底盘的支持作用。可是，“多规合一”还保存一些熟悉误区，若是接纳1-N而非1+N的“多规合一”模式，将削弱现有妄想体例、实验和治理优势，弱化政府治理能力，而权力过于集中可能会导致部分之间缺乏相互制衡和空间结构治理失序。

针对以上问题，贾克敬提出四点建议：一是审慎推进“多规合一”事情，提防部分间的权力博弈，提防“多规合一”成为一些地方政府实验空间扩张的工具；二是应以解决领土空间开发矛盾、提升领土空间治理能力为焦点，充分验展各部分现有的妄想体例实验和监视的优势；三是整合自然资源专项视察、地舆国情普查、海洋经济视察等效果，形成空间妄想的基础数据；四是以强化领土空间用途管制为焦点，充分验展土地使用总体妄想的统筹管控作用。

“多规合一”与领土空间妄想

转型生长中国人民大学公共治理学院教授严金明从“多规合一”的配景、空间妄想的基本熟悉、“多规合一”的挑战及“多规合一”的导向 4 个方面作了先容。

他提出，空间妄想可以明确为领土空间名堂的综合优化。实质上，是对领土空间使用、行颐魅政策协协调政府土地管治举行超前性的调配和合理安排，基本功效是对领土空间使用、行颐魅政策协协调政府治理历程的未来时空导向。

关于“多规合一”面临的挑战，严金明以为：在妄想战略上，战略决议以问题为导向，无公认的妄想系统；在体制上，部分人事权分立，并且导向各异；在手艺上，要领粗浅，有待深化精��；在实验包管上，部分执法冲突，缺乏协调统一，“无据可依”或者“有据不依”。由此导致差别妄想系统横向差池接，统一妄想系统纵向差池接。在横向妄想上，界线过多，条理太杂，空间太乱；在纵向妄想上，圈内“有界线、缺政策”，圈外“无界线、无执法”。因此，“多规合一”仍然保存配景形式重大，理论储备缺乏、实证磨练缺乏，部分间尚未告竣共识，手艺标准纷歧、共享平台缺乏等严肃问题。

关于“多规合一”的刷新导向，严教授提出：“多规合一”应体现国家意志、提升政府治理能力导向，坚持永续生长，顺应市场经济设置，注重城乡生长统筹。“多规合一”刷新的详细思绪在于，形成合理的城镇、农业、生态空间结构，研究提出可复制推广的“多规合一”试点计划，形成一个市县一本妄想、一张蓝图，探索完善市县空间妄想系统，建设相关妄想衔接协调机制；以社会经济生长妄想为目的，以城乡妄想为坐标，以土地使用妄想为指标，以生态情形�；ね胛薇昃傩锌占渫吵�。

城镇化 2.0阶段的“土地财务”转型

厦门大学教授赵燕菁以为，所有经济增添都可以看作是一个商业运作模式。在城镇化1.0阶段，我国通过建设用地的外延扩张，现行的土地出让制度，完善地顺应了都会化 1.0 大规模融资的需要。现在，我国已基本进入城镇化2.0阶段，运营本钱最先增添，要有稳固的现金流支持。因此要求土地治理的重心、要领，应尽快从控制增量转向治理存量，原有的“土地财务”模式必需尽快转型，而转型的难点就在于工业税的缺失。

关于城镇化 2.0 阶段“土地财务”怎样转型，赵燕菁提了几点建议。一是在增量供地方面，实现“土地财务”从一次性收入向现金流转变或者新增供地开征工业税；二是在存量盘活方面，工业用地设置最低税收和就业要求等战略；三是在包管住房建设方面，探索先租后售的战略；四是在开放功效容积率变换方面，探索土地用途负面清单、差别功效定价宣布等战略；五是在城乡界线管控方面，探索都会土地和农村土地差别的使用用度和权力划定战略。

“多规合一”与新型城镇化

中国人民大学教授严金明指出，要优化资源使用的系统时空基础，要提高行颐魅政策协协调政府治理历程的时空导向作用，坚持永续生长导向，顺应市场设置经济导向。并以自己加入的北京市海淀区妄想为案例，强调土地整治是实验“多规合一”的抓手，只有在妄想中做好人地关系协调，才华落着实“多规合一”下的“三生”（生产、生涯、生态）空间统筹。

《中领土地科学》编辑部研究员冯广京从 3 个方面作了详细的报告：第一，时空锥理论模子；第二，时空锥理论视角下的“多规融合”；第三，“多规融合”下的新型城镇化。冯广京深入浅出地解说，使得时空锥子这一笼统的看法与土地使用妄想团结起来，并引出了土地使用妄想的 4 个问题：时间的纵向冲突、时空的横向冲突、妄想的刚性、空间妄想落地的基础。

“多规合一”与领土空间名堂优化

中国科学院特聘研究员方创琳以为，都会“多规合一”是解决“多规分治”矛盾，缓解“多国演义”的现实需求，是化解空间冲突，终结“多规分治”时代、提升空间设置效率的久远需求，是都会政府开展正常营业事情的现实需求。他以为，现在从国家层面解决的是多规协同的问题，在区域层面和省级层面叫“多规融合”，市县、州里实现“多规合一”是必经之路。都会“多规合一”的焦点实质是绘制一张审定地块主体功效并自由行使权力的约束蓝图。手艺路径要强调一张蓝图绘制究竟，画约束红线要为领土空间的使用留有一定的无邪性；领土空间上下协同；“三生”空间无缝对接；领土部分的用地指标，建设部分的建设坐标，环保部分的限标，四标之间精准统一；耕地红线、生态红线、水红线、资源情形承载上限和都会生长空间界线要刚性约束；一个总控、一本妄想、一张图纸、一个标准、一个规则和一个平台应统一推动落实。

关于“多规合一”的执行问题，中国人民大学教授张占录以美日的妄想系统为例，以为县市级以上的土地使用总体妄想不应有执法约束力，甚至不需要土地使用总体妄想，而州里级的土地使用妄想应具有执法性、牢靠性，可将它用地的地块妄想视为控规，像香港一样凭证都会妄想条例去编。而方创琳教授以为各个国家的社会制度纷歧样，土地所有权制度也纷歧样，可以借鉴但不可复制，在“多规合一”的施行方面，部分市县层面的部分整合事情已经推进；州里一级由于没有财权、事权，执法效应难以施展，需要县级层面举行调控。关于现在有的都会总体妄想，险些都是在做加法，先圈地、后按平均指标算人，中央经济聚会会议提出应强调人均建设用地面积做减法，而怎样真正落实除了却构问题之外，最主要的照旧部分之间的协调相助。

“多规合一”与土地资源优化设置

南京大学教授黄贤金叙述了怎样从整体上熟悉碳排放与土地资源设置。一是从机理和效应的角度来讲，进一步展现土地使用碳排放的机理，从土地使用转变的碳排放和土地载体上的人为源碳排放，把国家土地碳排放的家底摸清晰；二是形成一个清单和标准；三是更好地效劳于妄想和决议。

北京大学教授林坚的主题讲话是“多规合一”的若干思索：一是要响应党和国家重大刷新生长要求，做到统一用途，推进生态文明建设、推动绿色生长、提升国家空间治理能力和治理系统现代化；做到统一用途管制，善待领土空间，提升治理能力，节约使用资源；现阶段做到两个妄想（城规、土规）的衔接是要害。二是要妥善看待多规冲突的背后逻辑，焦点在于争取管控土地生长权的权力。三是要明确妄想定位，生长妄想和空间妄想，各有各的特点，不可搅在一起。四是要有用处理政策协同问题，要害是空间妄想、领土空间用途管制、资源总量治理、周全节约三项制度要协同协调。

“多规合一”与生态用地设置

南京农业大学教授石晓平先容了“ 多规合一”与生态使用治理之间的关系。第一部分讲述妄想演变生长的历程，凸显在这个妄想演变历程中的执法职位、妄想手段、政府间职责划分的转变；第二部分讲述了“多规合一”历程中的生态用地治理，展现了生态用地治理的现状以及治理思绪；第三部分则讨论了在“多规合一”理念指导下生态用地治理可能的立异路径。他指出，现在“多规合一”较少涉及执法内容的调解，这是由于依法治国的配景下，执法内容调解难度大。例如：需要什么样的执法框架给以支持，多规控制的层级结构对地方政府的影响，中央与地方的权力界定等。

中国农业大学教授郝晋珉则从生态空间问题的角度剖析“多规合一”。他以为，“多规合一”是治理问题、机制体制问题。“多规合一”应该使得各部分在治理体制上能够告竣共识。生态空间，是一种渐变的而并非绝对的空间，例如划定的生态红线，虽然生态红线包括的空间大大都是属于自然空间，可是生态红线所困绕的空间并不是生态空间的所有，它只是或多或少保存着种种各样功效的单位，是我们这个生态系统能够维持，或者恢复的一个最小单位。郝晋珉提出，不但应凭证差别的标准对生态空间举行设置，更要以生态功效的平衡为依据对生态功效举行设置。

（记者孙国瑞转载于中国领土资源报）

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